Справка по изучению и обобщению практики применения административными судами законодательства при рассмотрении и решении на протяжении 2010—2011 годов дел относительно реализации права на мирные собрания (собрания, митинги, походы, демонстрации и т.п.).

Мирные собрания являются одним из средств отстаивания человеком и гражданином своих прав, свобод и интересов в демократическом обществе.

Право на свободу мирных собраний в Украине гарантируется и защищено государством, которое обязано обеспечить его эффективную реализацию.

Осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, кроме установленных законом в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Ограничение относительно реализации этого права может быть установлено только судом, в связи с чем обеспечение гарантированного государством права на мирные собрания в значительной степени полагается на суд. Роль суда в регулировании указанных отношений сегодня растет, а в период активизации движения гражданских и политических сил решения судами дел рассматриваемой категории вызывает особое внимание и резонанс в обществе.

Во исполнение полномочий высшего специализированного суда, определенных статьей 32 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», второй судебной палаты Высшего административного суда Украины совместно с управлением обобщения судебной практики и судебной статистики осуществлено изучение и обобщение практики применения административными судами законодательства при рассмотрении и решения на протяжении 2010 — 2011 годов дел относительно ограничений в реализации права на свободу мирных собраний (собраний, митингов, шествий, демонстраций и т.д.).

Данное исследование направлено на содействие одинаковому и правильному применению административными судами законодательства с целью обеспечения защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов лиц, в частности, права на мирные собрания, от нарушений со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, выявления проблемных вопросов, возникающих при рассмотрении и разрешении дел указанной категории, предоставление предложений по их решению.

Объектом изучения была информация о практике рассмотрения дел относительно ограничений в реализации права на мирные собрания, предоставленная ​​апелляционными административными судами, и судебные решения по делам этой категории.

Если вам нужна распечатка этого или иного юридического документа, ЮБИАЙ полиграфия позволяет это сделать дистанционно и оперативно.

1. Статистическая информация

Исследуемые дела распределяются на две отдельные категории:

1. дела по административным искам субъектов властных полномочий об ограничении относительно реализации права на мирные собрания;
2. дела по административным искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания.

Дела указанных категорий не являются распространенными в судебной практике, однако, учитывая актуальность вопроса обеспечения права на мирные собрания в общественной жизни, требуют исследования.

Как свидетельствуют статистические показатели, местными административными судами в течение 2010 года рассмотрено 240 дел по обращениям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания.

В 222 делах производство окончено с принятием постановления, из них в 184 (82,8% законченных с принятием постановления дел) иски удовлетворены.

В 3 делах производство закрыто, 15 исковых заявлений (6,25% дел, в которых закончено производство) оставлено без рассмотрения.

Апелляционными административными судами в 2010 году пересмотрено в апелляционном порядке 41 Постановление, принятое по делам по обращениям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания. Из них 34 постановления судов первой инстанции (82,9% общего количества просмотренных) апелляционными судами оставлены без изменений, 7 постановлений (17,1% общего количества просмотренных) отменены.

Из числа отмененных решений судов первой инстанции 1 постановление отменено с прекращением производства по делу, 1 — с оставлением искового заявления без рассмотрения, 5 — с принятием нового постановления.

Высшим административным судом Украины в 2010 году пересмотрено в кассационном порядке 6 судебных решений по делам по обращениям органов исполнительной власти, местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания, из которых 4 судебных решения оставлены без изменений, 2 — отменено.

В одном деле отменены судебные решения судов первой и апелляционной инстанций с направлением дела на новое судебное рассмотрение, во второй — решение суда апелляционной инстанции с оставлением в силе решение суда первой инстанции.

Информацию относительно рассмотрения дел по административным искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания статистическая отчетность за 2010 год не выделяет.

В 2011 году местными административными судами закончено производство в 289 административных делах по обращениям органов исполнительной власти, местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания.

Из названного количества 272 дела рассмотрены с принятием постановления, из них в 237 делах (87,1% законченных с принятием постановления дел) иски органов исполнительной власти и органов местного самоуправления удовлетворены.

В 2 делах судами производство было закрыто, 2 дела переданы в другие суды, в 13 делах (4,5% дел, в которых закончено производство) исковые заявления оставлены без рассмотрения.

По искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания судами первой инстанции в 2011 году закончено производство в 7 делах, из них в 2 делах принято постановление об удовлетворении иска, в 1 деле — об отказе в удовлетворении иска, в 4 делах исковые заявления оставлены без рассмотрения.

Апелляционными административными судами в 2011 году пересмотрено в апелляционном порядке 38 постановлений местных административных судов по делам по искам об ограничении относительно реализации права на мирные собрания.

По результатам апелляционного пересмотра 33 постановления судов первой инстанции (86,8% общего количества просмотренных) оставлены апелляционными судами без изменений, 5 постановлений (13,1% общего количества просмотренных) отменены. Отменяя постановления судов первой инстанции, в 2 делах апелляционными судами закрыто производство, в 3 — приняты новые постановления по делам.

В делах по искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания в 2011 году в апелляционном порядке пересмотрено 2 постановления судов первой инстанции, одно из которых оставлено без изменений, другое — отменено с принятием нового постановления по делу.

Высшим административным судом Украины в 2011 году пересмотрено в кассационном порядке 13 судебных решений по делам по спорам о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций, в частности об ограничении относительно реализации права на мирные собрания. По результатам пересмотра решения в 12 делах оставлены без изменений, в 1 деле — отменены с принятием нового судебного решения.

Решения по делам по искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания в 2011 году Высшим административным судом Украины не пересматривались.

Как видно из приведенной статистической информации, судами первой инстанции, в основном, удовлетворяются исковые требования относительно ограничений в реализации права на мирные собрания.

Значительная часть (85% в среднем за 2010—2011 годы) удовлетворенных судами первой инстанции исков органов исполнительной власти и местного самоуправления и показатель результатов пересмотра решений в апелляционном порядке (85% оставленных в силе в среднем в 2010—2011 годах) свидетельствует об обоснованности требований органов, которые обращаются с исками об установлении ограничений в реализации права на мирные собрания, и в основном правильное решение таких дел судами.

Однако в судебной практике имеют место и отдельные ошибки применения законодательства, регулирующего рассмотрение и решение дел относительно ограничений в реализации права на мирные собрания.

2. Правовое регулирование реализации права на мирные собрания

Реализация права на мирные собрания в Украине регулируется актами национального и международного законодательства.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, ратифицирована Верховной Радой Украины согласно Закону Украины от 17 июля 1997 года № 475/97-ВР «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Первого протокола и протоколов N 2 , 4, 7 и 11 к Конвенции «, гарантирует каждому лицу, среди других прав и свобод, право на свободу собраний и объединений. В частности, частью первой статьи 11 Конвенции предусмотрено право каждого на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов.

Статьей 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного еще Указом Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 19 октября 1973 № 2148-VIII, также признается право на мирные собрания. Указанная статья определяет, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Мирные собрания можно растолковать как массовые мероприятия граждан, открыты и доступны каждому желающему принять в них участие. Мирные мероприятия чаще всего проводятся с целью выражения отношения тех или иных групп, объединений граждан к общественным явлениям и проблемам, привлечение внимания органов власти к ним и является одной из форм непосредственной демократии. Основной чертой мирных собраний является мирный характер их проведения.

По характеру, целью, местом проведения различают разные формы мирных собраний.

Так, статья 39 Конституции Украины определяет мирные мероприятия как собрания, митинги, походы и демонстрации. Необходимо отметить, что этот перечень не является исчерпывающим. Так, Кодекс административного судопроизводства Украины (статья 182) (далее — КАС Украины) определяет мирные собрания как собрания, митинги, походы, демонстрации и т.п., то есть предполагает возможность проявления мирных собраний в других формах.

К мирным можно отнести также религиозные собрания, которые проводятся религиозными организациями в соответствии со статьей 21 Закона Украины от 23 апреля 1991 года № 987-XII «О свободе совести и религиозных организациях». Такими собраниями могут быть публичные богослужения, религиозные обряды, церемонии и процессии.

По определению форм и видов мирных собраний в национальном законодательстве, то необходимо отметить, что в зависимости от поставленной цели и методов проведения массовые мероприятия граждан разделен на несколько категорий Уставом патрульно-постовой службы милиции Украины, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Украины от 28 июля 1994 года № 404. Так, в соответствии с подпунктами 332-336 пунктом 4 раздела XV настоящего Устава:

• Собрание — это общая, специально организована небольшая присутствие граждан в общественном или ином месте, вызвана необходимостью обсуждения различных политических, социальных, экономических, культурных и других проблем;
• Митинг — массовое собрание по злободневных, преимущественно политических вопросов, которые проводятся, как правило, на улицах, площадях, стадионах, парках. Непременные атрибуты митинга — массовая аудитория, выступающие лозунги, флаги, призывы (устные, печатные, письменные);
• Демонстрация — массовое нахождения граждан по поводу высказывания любых общественно-политических настроений, в том числе по вопросам протеста или несогласия с чем. (Эта мера может проявляться также в проступка одного человека, осуществлении ею поступка с целью подчеркивания своего отношения к событию или должностного лица и т.п.);
• Уличный поход проводится с той же целью, что и демонстрация, митинг, однако отличается меньшей динамикой, отсутствием митингово-демонстрационной атрибутики;
• Пикетирование — форма демонстрации, во время которой выставляются представители везде, например, перед домами объединений, предприятий с целью выражения протеста против чего-либо, для обеспечения охраны на месте проведения забастовки или демонстрации.

Такое определение пикетирования, по нашему мнению, не позволяет правильно раскрыть содержание этого мероприятия. Во пикетированием как формой непосредственной демократии необходимо понимать публичное выражение коллективной или индивидуальной мысли (демонстрация поддержки, солидарности, протеста против чего-либо) путем размещения граждан у определенного объекта. Во время пикетирования могут использоваться плакаты, транспаранты, другие средства наглядной агитации.

Одновременно несоответствие содержания собрания любом из приведенных определений не может быть препятствием для его проведения при мирных характера и цели такого собрания.

Частью второй статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что осуществление прав на свободу собраний и объединений не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Право граждан Украины на мирные собрания гарантируется Конституцией Украины, согласно части первой статьи 39 которой они имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления.

Частью второй данной статьи установлено, что ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Согласно статье 35 Конституции Украины каждый имеет право на свободу мировоззрения и вероисповедания. Это право включает свободу исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, беспрепятственно отправлять единолично или коллективно религиозные культы и ритуальные обряды, вести религиозную деятельность. Осуществление этого права может быть ограничено законом только в интересах охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других людей.

Статья 3 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» гарантирует каждому гражданину в Украине право на свободу совести, которое включает в себя, в частности, свободу единолично или совместно с другими отправлять религиозные культы, открыто выражать и свободно распространять свои религиозные или атеистические убеждения.

Осуществление свободы исповедовать религию или убеждения согласно части четвертой названной статьи подлежит лишь тем ограничениям, которые необходимы для охраны общественной безопасности и порядка, жизни, здоровья и морали, а также прав и свобод других граждан, установлены законом и отвечают международным обязательствам Украина.

Равноправие граждан независимо от их отношения к религии закреплено в статье 4 настоящего Закона. Названная статья предусматривает установление ответственности за любое прямое или косвенное ограничение прав, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их отношения к религии, равно как и разжигание связанных с этим вражды и ненависти или оскорбление чувств граждан.

Гражданский кодекс Украины, в частности его статья 315, предусматривает право физических лиц на мирные собрания, конференции, заседания, фестивали и т.д.. Согласно части второй настоящей статьи ограничения относительно реализации права на мирные собрания может устанавливаться судом в соответствии с законом.

Статьей 64 Конституции Украины определено, что конституционные права и свободы человека и гражданина, а соответственно и право на мирные собрания, не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины.

Специального закона, регулирующего общественные отношения в сфере мирных собраний, законодательство Украины на сегодня нет. Одной из насущных проблем, которая должна быть решена таким законом, сроки уведомления органов власти о проведении мирного собрания с целью надлежащего обеспечения безопасности их проведения. Статья 39 Конституции Украины хотя и предусматривает заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении мирного собрания, однако не устанавливает конкретных сроков такого уведомления. Неопределенность этого вопроса вызывает различное применение указанной нормы Конституции и указывает на необходимость его законодательного урегулирования.

Толкование предписаниям части первой статьи 39 Конституции Украины предоставлено Конституционным Судом Украины в Решении от 19 апреля 2001

№ 4-рп/2001 по делу по конституционному представлению Министерства внутренних дел Украины относительно официального толкования положения части первой статьи 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций (дело относительно заблаговременного извещения о мирные собрания).

Так, в названном Решении Конституционный Суд Украины отметил, что положения части первой статьи 39 Конституции Украины относительно заблаговременного извещения органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций в аспекте конституционного представления следует понимать так, что организаторы таких мирных собраний имеют сообщить указанные органы о проведении этих мероприятий предварительно, т.е. в приемлемые сроки, предшествующие дате их проведения. Эти сроки не должны ограничивать предусмотренное статьей 39 Конституции Украины право граждан, а должны служить его гарантией и одновременно предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять меры относительно беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей.

Кроме того, Конституционный Суд Украины указал, что определение конкретных сроков заблаговременного извещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и т.п. являются предметом законодательного регулирования.

Статья 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» позволяет беспрепятственное проведение богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий в культовых зданиях и на прилегающей территории, в местах паломничества, учреждениях религиозных организаций, на кладбищах, в местах отдельных захоронений и крематориях, квартирах и домах граждан, а также в учреждениях, организациях и на предприятиях по инициативе их трудовых коллективов и согласия администрации. Богослужение и религиозные обряды в больницах, госпиталях, домах престарелых и инвалидов, местах предварительного заключения и отбывания наказания проводятся по просьбам находящихся в них, или по инициативе религиозных организаций. Администрация указанных учреждений способствует этому, участвует в определении времени и других условий проведения богослужения, обряда или церемонии.

Однако в отношении других случаев проведения публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий названным Законом установлен отдельный порядок их проведения. Так, часть пятая статьи 21 Закона предусматривает разрешение соответствующей местной государственной администрации, исполнительного комитета сельского, поселкового, городского Советов народных депутатов на проведение таких собраний, ходатайство о выдаче которого подается не позднее чем за десять дней до назначенного срока проведения богослужения, обряда, церемонии или процессии, кроме случаев, не терпящих отлагательства.

В судебной практике при разрешении дел об ограничении права на мирные собрания имеют место случаи применения Порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, установленного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Такой подход судов является ошибочным.

Поскольку нормы этого Указа устанавливают разрешительный (регистрационный) порядок проведения мирных собраний и дают право органам власти и местного самоуправления запретить проведение, в то время как нормы Конституции Украины предусматривают уведомительный порядок проведения собраний (путем уведомления органов власти) и предоставляют полномочия запретить проведение мирного собрания только суда, указанный акт не подлежит применению судами при решении судами дел рассматриваемой категории.

Как отмечалось выше, ограничения реализации права на мирные собрания может устанавливаться только в интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Определение термина «национальная безопасность» предоставлено в статье 1 Закона Украины от 19 июня 2003 года № 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины», видит в ней защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются стабильное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам в сферах правоохранительной деятельности, борьбы с коррупцией, пограничной деятельности и обороны, миграционной политики, здравоохранения, образования и науки, научно-технической и инновационной политики, культурного развития населения , обеспечения свободы слова и информационной безопасности, социальной политики и пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, рынка финансовых услуг, защиты прав собственности, фондовых рынков и оборота ценных бумаг, налогово-бюджетной и таможенной политики, торговли и предпринимательской деятельности, рынка банковских услуг, инвестиционной политики, ревизионной деятельности, монетарной и валютной политики, защиты информации, лицензирования, промышленности и сельского хозяйства, транспорта и связи, информационных технологий, энергетики и энергосбережения, функционирования естественных монополий, использования недр, земельных и водных ресурсов, полезных ископаемых, защиты экологии и окружающей среды и других сферах государственного управления при возникновении негативных тенденций до создания потенциальных или реальных угроз национальным интересам.

Согласно статье 3 этого Закона объектами национальной безопасности являются:

• Человек и гражданин — их конституционные права и свободы;
• Общество — его духовные, морально-этические, культурные, исторические, интеллектуальные и материальные ценности, информационное и окружающую природную среду и природные ресурсы;
• Государство — его конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и неприкосновенность.

Национальные интересы в соответствии с указанного акта — жизненно важные материальные, интеллектуальные и духовные ценности Украинского народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Украине, определяющие потребности общества и государства, реализация которых гарантирует государственный суверенитет Украины и ее прогрессивное развитие; угрозы национальной безопасности — имеющиеся и потенциально возможные явления и факторы, создающие опасность жизненно важным национальным интересам Украины.

В практике применения юридических терминов общественный порядок можно определить как совокупность всех правил, регламентирующих общественные процессы и отношения между его отдельными частями; в узком — институты и нормы, обуславливающие статус человека и гражданина и социальных групп в обществе в той мере, в какой это обусловлено их интересами и закономерностями развития самого общества, а также научно обоснованные отношения между членами общества и его структурными элементами.

Согласно Положению о службе участковых инспекторов милиции в системе Министерства внутренних дел Украины, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Украины от 11 ноября 2010 года № 550, общественный порядок — это система общественных отношений, которые складываются и развиваются в общественных местах под влиянием правовых и социальных норм , направленных на обеспечение нормального функционирования учреждений, организаций, общественных объединений, труда и отдыха граждан, уважение к их чести, человеческого достоинства и общественной морали.

Толкование понятий «национальная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность» и других, касающиеся отдельных положений относительно ограничения прав, содержатся также в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, одобренных экономической и социальной Советом Организации Объединенных Наций в 1985 году.

Так, согласно названному акту «общественный порядок» можно определить как совокупность норм, обеспечивающих жизнедеятельность общества или как ряд основополагающих принципов, на которых построено общество. Уважение прав человека является частью общественного порядка. Общественный порядок необходимо толковать в контексте задач конкретного права, которое ограничено этого основания.

Под «общественной безопасностью» подразумевается защита от угрозы безопасности людей, их жизни или физическому здоровью, а также серьезный ущерб их имуществу.

Осуществление полномочий по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан при проведении мирных собраний Законом Украины от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» возложена на органы местного самоуправления. Так, согласно подпункту 3 пункта «б» части первой статьи 38 названного Закона к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится решение в соответствии с законом вопросов о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий, осуществление контроля за обеспечением при их проведении общественного порядка.

Обеспечение в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Украины, законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод граждан в пределах административно-территориальной единицы возлагается Законом Украины от 9 апреля 1999 года № 586-XIV «О местных государственных администрациях» на местные государственные администрации .

Статья 16 названного Закона определяет местной государственной администрации функции по осуществлению на соответствующей территории государственного контроля, в частности, за соблюдением правил транспортного обслуживания, общественного порядка, правил технической эксплуатации транспорта и дорожного движения.

Обеспечения выполнения Конституции и законов Украины, решений Конституционного Суда Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов государственной власти, обеспечение осуществления мероприятий по охране общественной безопасности, общественного порядка, борьбы с преступностью являются одними из ведущих функций местной государственной администрации на выполнение ее полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан.

Основными задачами милиции согласно статье 2 Закона Украины от 20 декабря 1990 года № 565-XII «О милиции» являются:

• Обеспечение личной безопасности граждан,
• Защита их прав и свобод, законных интересов;
• Предотвращение правонарушений и их пресечение;
• Охрана и обеспечение общественного порядка;
• Выявление и раскрытие преступлений, розыск лиц, их совершивших;
• Обеспечение безопасности дорожного движения;
• Защита собственности от преступных посягательств;
• Исполнение уголовных наказаний и административных взысканий;
• Участие в оказании социальной и правовой помощи гражданам, содействие в пределах своей компетенции государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям в выполнении возложенных на них законом обязанностей.

Согласно пункту 26 части первой статьи 10 настоящего Закона одним из основных обязанностей милиции является выполнение и контроль за решениями сельских, поселковых, городских советов по вопросам охраны общественного порядка.

Следовательно, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов, местные государственные администрации осуществляют полномочия по организации и контролю за обеспечением охраны общественной безопасности, общественного порядка во время проведения мирных собраний, органы милиции непосредственно обеспечивают общественный порядок, безопасность дорожного движения, безопасность граждан и т.д. на таких мероприятиях.

Установить ограничение относительно реализации права граждан на мирные собрания может только суд, которому предоставлены такие полномочия согласно Конституции Украины, и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Согласно статье 8 КАС Украины суд при решении дел руководствуется принципом верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека. Однако во время рассмотрения и разрешения дел указанной категории суды нечасто используют практику Европейского суда по правам человека, как и другое международное законодательство, регулирующее вопросы реализации права на мирные собрания (за исключением статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года), хотя в условиях частичной неурегулированности рассматриваемых вопросов национальным законодательством европейская практика может значительно облегчить решение дел и способствовать обеспечению реализации права человека на мирные собрания в Украине.

Свои позиции по реализации предусмотренного статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу мирных собраний Европейский суд по правам человека выразил в решениях по делам «Станков и объединенная македонская организация» Илинден «против Болгарии» (2001), «Иванов и другие против Болгарии «(2005),» Христианская демократическая народная партия против Молдовы «(2006),» Оллинджер против Австрии «(2006) и других.

Также административные суды при рассмотрении и разрешении дел о реализации права на мирные собрания должны применять Руководящие принципы по свободе мирных собраний, разработанные экспертами Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), которые определяют параметры реализации законодательства соответствии с международными нормами и приводят примеры действия основных принципов на основе передового международного опыта.

3. Особенности рассмотрения и разрешения административных дел относительно реализации права на мирные собрания

КАС Украины (статьи 182,183) устанавливает особенности производства по делам по административным искам субъектов властных полномочий об ограничении относительно реализации права на мирные собрания и по делам по административным искам об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания.

Статья 50 КАС Украины предусматривает, что граждане Украины, иностранцы или лица без гражданства, их объединения, юридические лица, которые не являются субъектами властных полномочий, могут быть ответчиками по административному иску субъекта властных полномочий, в частности, об ограничениях по реализации права на мирные собрания.

Согласно части первой статьи 182 КАС Украины органы исполнительной власти, местного самоуправления обращаются с исковым заявлением о запрете проведения собраний, митингов, походов, демонстраций и т.д. или об ином ограничении права на мирные собрания (относительно места или времени их проведения и т.п.) в окружной административный суд по своему местонахождению. Закон не устанавливает конкретного срока обращения с таким заявлением в суд, однако обусловливает немедленное обращение в суд после получения уведомления о проведении массового мероприятия.

Организатор (организаторы) собраний, митингов, шествий, демонстраций или других мирных собраний согласно части первой статьи 183 КАС Украины имеют право обратиться с исковым заявлением об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, сообщенных о проведение таких мероприятий, в административный суд по месту проведения этих мероприятий.

Подсудность дел об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания зависит от статуса ответчика и определяется по правилам предметной подсудности административных дел, установленных статьей 18 КАС Украины. Так, согласно предписаниям пункта 1 части первой, частей второй и третьей названной статьи дела об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания подсудны:

• Если ответчиком выступает орган или должностное лицо местного самоуправления — местным общим судам как административным судам;
• Если ответчиком является орган государственной власти, орган власти Автономной Республики Крым, областной совет, Киевская или Севастопольская городская рада, их должностное или служебное лицо — окружным административным судам;
• В случае обжалования действий или бездействия должностных или служебных лиц местных органов исполнительной власти — местном общий суд как административный суд или окружному административному суду по выбору истца.

Согласно предписаниям статей 182, 183 КАС Украины об открытии производства по иску об ограничении права на мирные собрания или об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания, дату, время и место рассмотрения дела суд немедленно уведомляет истца и ответчика (соответствующий орган исполнительной власти, орган местного самоуправления и организатора (организаторов) собраний, митингов, шествий, демонстраций или других мирных собраний).

Административные дела указанной категории должны быть решены судом в течение трех дней после открытия производства, а в случае открытия производства менее чем за три дня до проведения соответствующих мероприятий — безотлагательно.

Исковое заявление о запрете проведения собраний, митингов, походов, демонстраций и т.д. или об ином ограничении права на мирные собрания, которая поступила в день проведения таких мероприятий или после этого, согласно части второй статьи 182 КАС Украины остается без рассмотрения.

В отличие от исков по обращению субъекта властных полномочий об ограничении реализации права на мирные собрания, дела по искам об устранении ограничений в реализации этого права со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления суд вправе рассматривать в день проведения этих мероприятий, способствует обеспечению реализации гарантированного государством права на мирные собрания граждан.

Частью пятой статьи 182 КАС Украины предусмотрено, что суд удовлетворяет требования истца в интересах национальной безопасности и общественного порядка в случае, если сочтет, что проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций или других собраний может создать реальную опасность беспорядков или преступлений, угрозу здоровью 'ю населения или правам и свободам других людей. В постановлении суда указывается способ ограничения относительно реализации права на мирные собрания.

Необходимо отметить, что для принятия решения об удовлетворении иска суд должен убедиться в реальности возможной угрозы, при этом такая реальность должна быть подтверждена соответствующими доказательствами.

Постановления суда по делам об ограничении относительно реализации права на мирные собрания и об устранении ограничений в реализации права на мирные собрания исполняются немедленно, но могут быть обжалованы в апелляционном и кассационном порядке.

Копии судебного решения безотлагательно выдаются лицам, участвовавшим в деле, или направляются им, если они не присутствовали во время его провозглашения. В связи с этим правила части третьей статьи 160 КАС Украины относительно провозглашения в судебном заседании вступительной и резолютивной частей постановления к делам указанной категории не применяются.

Исходя из задач административного судопроизводства, определенных КАС Украины, суд по делам об ограничении относительно реализации права на мирные собрания должен проверить обоснованность оснований для применения таких ограничений, на которые ссылаются органы исполнительной власти и местного самоуправления, и в случае подтверждения необходимости их применения выбрать способ ограничения , который бы лучше соответствовал его цели — недопущения беспорядков или преступлений, угрозы здоровью населения или правам и свободам других людей и меньше ограничивал бы право граждан на мирное собрание.

Во избежание нарушений гарантированного Основным Законом Украины права в первую очередь выяснению подлежит вопрос ли запланированное мероприятие мирным и какова цель его проведения.

4. Практика рассмотрения и разрешения дел относительно реализации права на мирные собрания

Законодатель наделил полномочиями устанавливать ограничения относительно реализации права на мирные собрания только суд, который может воспользоваться ими в соответствии с Конституцией Украины только в интересах национальной безопасности и общественного порядка с целью:

• Предотвращения беспорядков или преступлений;
• Охраны здоровья населения;
• Защиты прав и свобод других людей.

При рассмотрении и разрешении дел указанной категории суды анализировали доказательства и предоставляли оценку обстоятельствам, имеющих значение для правильного разрешения дела, в частности цели и содержания мирных собраний, возможности возникновения конфликтов и нарушений правопорядка при одновременном проведении собраний, которые имеют противоположные политические, идеологические направления , изучали прошлое поведение организаторов и участников собраний, выясняли вероятность опасности нарушения прав и свобод других людей и т.п..

Удовлетворяя иски о запрете проведения мирного собрания или устанавливая другие ограничения в реализации права на мирные собрания, суды видели возможность нарушения интересов национальной безопасности и общественного порядка в:

• Препятствовании свободному доступу граждан и работников в государственные учреждения, рядом с которым планировалось проводить мероприятия;
• Нарушении нормального движения на участках дорог, приближенных к месту проведения мероприятия;
• Возможности возникновения конфликтных ситуаций в случае совпадения в месте и времени проведения нескольких мирных собраний различного (часто противоположного) идеологического направления и т.п.;
• Вероятности возникновения беспорядков, преступлений, нарушений прав и свобод других людей в связи с отсутствием у органов исполнительной власти и местного самоуправления возможности обеспечить общественный порядок во время проведения мирного собрания из-за сообщения о его проведении в недостаточном для этого срок;
• Несообщении органам исполнительной власти и местного самоуправления о количестве лиц, участвующих в массовых мероприятиях, время или место проведения мероприятий, что делало невозможным осуществление органами исполнительной власти и местного самоуправления подготовительных мероприятий к их проведению;
• Недостаточном количестве работников правоохранительных органов, которой требовало обеспечения безопасности проведения того или иного мирного мероприятия, в связи с их занятостью в проведении других мероприятий общегосударственного (городского т.п.) значение;
• Проведении работ по реконструкции (ремонта) площадей, улиц, дорог и т.д., которые определялись как места проведения массовых мероприятий, в чем усматривалась возможность создания угрозы жизни и здоровью людей;
• Перекрытии подъездных дорог к свалке, что могло создать угрозу здоровью населения;
• Препятствование проведению мирных мероприятий проведению запланированных ранее общегородских мероприятий в дни государственных праздников, футбольных матчей, концертов и т.п.;
• Проведении мероприятий по маршрутам посещения достопримечательностей официальными лицами — высокопоставленными охрана которых требовала применения повышенных мер безопасности, и во время визитов иностранных делегаций или официальных лиц;
• Размещении во время проведения мирного собрания в местах, которые являются объектами благоустройства, палаток как малых архитектурных форм, требует согласования с соответствующим органом местного самоуправления;
• Нарушениях тишины и покоя по маршрутам и в местах проведения мирных собраний и в другом.

Отказывая в удовлетворении исков органов исполнительной власти, местного самоуправления об установлении ограничений в реализации права на мирные собрания и удовлетворяя иски организаторов мирных собраний об устранении таких ограничений, суды принимали во внимание их мирный характер, цель, количество участников, действительную возможность органов исполнительной власти и местного самоуправления выполнить свои полномочия по обеспечению охраны общественного порядка во время проведения мирных собраний, приняты меры к согласованию спорных вопросов проведения мирного собрания с его организаторами до обращения с иском о его запрещении или иное ограничение, оценивали наличие реальной опасности их проведения интересам национальной безопасности и общественного порядка .

Решая дела указанной категории, суды исходили из того, что ограничения в реализации права на мирное собрание возможно только в случае создания действительной опасности беспорядков или преступлений, угрозы здоровью населения или правам и свободам других людей через проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций или собраний и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Чаще всего основанием обращения в суд с исками об ограничении относительно реализации права на мирные собрания была невозможность органов исполнительной власти и местного самоуправления обеспечить соблюдение общественного порядка во время проведения заявленных мероприятий сама собой или в связи с несвоевременным предупреждением этих органов об их проведении, совпадением в месте и времени проведения нескольких мирных собраний (часто противоположного характера), что могло повлечь беспорядки или прав и свобод других людей. Нередко органы исполнительной власти и местного самоуправления не могли обеспечить соблюдение безопасности дорожного движения во время проведения собраний.

Как показывает практика, суды, в основном, удовлетворяют иски об ограничении проведения массовых собраний в связи с обоснованностью требований органов местного самоуправления.

Рассмотрим на примерах основания, по которым суды принимали такие решения.

В деле по иску Исполнительного комитета Львовского городского совета в общественной организации «Стражи закона» об установлении ограничения в реализации права на мирные собрания Львовский окружной административный суд принял решение о запрете общественной организации «Стражи закона» проводить каждый вторник, начиная с 19 октября 2010 года, пикетирование прокуратуры Львовской области под лозунгом «Долой коррупцию из прокуратуры!», которое проводилось согласно сообщению, поданному в Львовского городского совета, с 17 августа 2010 года.

Принимая решение, суд проанализировал имеющиеся в материалах дела заявления и жалобы лиц на неправомерные действия участников пикетирования, рапорты сотрудников органов внутренних дел, согласно которым участниками этого массового мероприятия перекрывалась проезжая часть дороги вблизи административного здания прокуратуры Львовской области, в результате чего возникали пробки и останавливалось движение транспорта в центральной части города, что вызвало недовольство граждан; чинились препятствия к свободному доступу к зданию прокуратуры как гражданам, так и работникам учреждения.

Как отметил суд в своем решении, при реализации прав граждан на мирные собрания должны учитываться интересы национальной безопасности и общественного порядка, не должно быть посягательств на права и свободы, честь и достоинство других людей, поскольку согласно статье 68 Конституции Украины каждый обязан неуклонно соблюдать Конституцию и законы Украины.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что указанными действиями участники собрания нарушающих права и свободы других граждан и соответственно статье 182 КАС Украины принял решение о запрещении ответчику проводить пикетирование, оставленным без изменений судами апелляционной и кассационной инстанций.

Позиция Европейского суда по правам человека по поводу ограничения прав в связи с возможными нарушениями дорожного движения более толерантной и заключается в том, что любая демонстрация в общественном месте неизбежно в определенной степени нарушает общий ход жизни, включая помехи для дорожного движения, и органам власти следует проявить определенную терпимость в отношении мирных собраний.

Согласно Сиракузских принципов толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах стремление защитить здоровье населения может служить основанием для ограничения определенных прав, если государству необходимо принять меры к устранению серьезной угрозы здоровью населения или отдельных лиц.

Так, удовлетворяя исковые требования по иску исполнительного комитета Тернопольского городского совета к гр. А. и гр. С., с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на стороне истца — управление жилищно-коммунального хозяйства и экологии Тернопольского городского совета, Зборовской районного совета Тернопольской области об ограничении реализации права на мирные собрания, суд первой инстанции, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанции, пришел к выводу, что массовое мероприятие по перекрытию подъездных дорог к Малашевской свалки может создать реальную опасность общественному порядку, угрозу здоровью населения или правам и свободам других лиц.

Постановление Тернопольского окружного административного суда и определение Львовского апелляционного административного суда по этому делу оставлено без изменений Высшим административным судом Украины.

В практике административных судов имеют место случаи запрета проведения мирных собраний в связи с невозможностью органов исполнительной власти обеспечить необходимую охрану общественного порядка во время их проведения.

Так, в мае 2011 года Высший административный суд Украины оставил без изменений постановление Луганского окружного административного суда от

26 августа 2010 и постановление Донецкого апелляционного административного суда от 5 октября 2010 года по делу по иску Исполнительного комитета Стахановского городского совета Луганской области в общественной организации «Союз шахтеров-инвалидов и пострадавших на производстве», третье лицо — Стахановский городской отдел управления Министерства внутренних дел Украины в Луганской области, об ограничении реализации права на мирные собрания, в котором требования истца были удовлетворены.

Судом первой инстанции по указанному делу требования истца к общественной организации об ограничении реализации права на мирные собрания было удовлетворено полностью — установлены ограничения реализации права на мирные собрания путем запрета общественной организации «Союз шахтеров-инвалидов и пострадавших на производстве» организации и проведения

27 и 28 августа 2010 года на территории города Стаханова Луганской области марша-реквиема, митинга-протеста и установления палаточного городка.

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции исходил из того, что запланированная ответчиком акция может составить трудности для организации государственной охраны Президента Украины Януковича В.Ф., осуществляемой в соответствии с Законом Украины от 4 марта 1998 года № 160/98-ВР «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц «, и обеспечения надлежащего уровня безопасности других лиц, участвующих в торжествах по случаю 75-й годовщины стахановского движения, проводится в указанные дни в городе Стаханове.

Обеспечить дополнительную численность сотрудников органов внутренних дел для обеспечения общественного порядка в связи с проведением еще одного мероприятия — марша-реквиема, инициированного общественной организацией, Стахановский городской отдел управления Министерства внутренних дел в Луганской области возможности не имел.

Оставляя без изменений решение суда первой инстанции, Донецкий апелляционный административный суд отметил, что статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) не препятствует введению законных ограничений на осуществление права на мирные собрания лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Соответствии с пунктами 46, 47 решения Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2008 года по делу «Корецкий и другие против Украины» выражение «предусмотрено законом» во втором пункте статьи 11 Конвенции не только требует, чтобы действие, которая оспаривается, была предусмотрена национальным законодательством, но также содержала требование качестве закона. Закон должен быть доступен для конкретного лица и сформулирован с достаточной четкостью для того, чтобы она могла, если это необходимо, с помощью квалифицированных советников предусмотреть в разумных пределах, исходя из обстоятельств дела, те последствия, которые может повлечь данная действие. Чтобы положения национального закона отвечали этим требованиям, он должен гарантировать средства правовой защиты от произвольного вмешательства органов государственной власти в права, гарантированные Конвенцией. В вопросах, касающихся основополагающих прав, оказание правовой дискреции органам исполнительной власти в виде неограниченных полномочий было бы несовместимо с принципом верховенства права, одним из основных принципов демократического общества, гарантированных Конвенцией. Согласно закон должен достаточно четко определять границы такой дискреции и порядок ее реализации. Степень необходимой четкости национального законодательства — которое безусловно не может предусмотреть все возможные случаи — в значительной степени зависит от того, какое именно вопрос рассматривается, от сферы, которую это законодательство регулирует, и от числа и статуса лиц, которых оно касается.

Т.е. согласно статье 11 Конвенции возможность государства в лице государственных органов путем обращения с иском в суд запретить мирное собрание должно быть предусмотрено законом и должны иметь место законные ограничения на осуществление этих прав лицами, входящими в состав «вооруженных сил, полиции или административных органов государства «.

Учитывая нормы как международного, так и национального права, даже вероятность наличия препятствий для обеспечения мероприятий по осуществлению охраны первого лица государства и общественного порядка во время проведения государственных торжественных мероприятий является основанием для обращения органов внутренних дел в местные органы власти, тем более учитывая необходимость привлечения к охране правопорядка дополнительной численности сотрудников Министерства внутренних дел.

Итак, учитывая, что проведение массового мероприятия могло создать реальную угрозу для общественного порядка и безопасности Президента Украины и граждан, суд первой инстанции, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, принял решение об ограничении права на его проведение.

Нередки в судебной практике есть случаи удовлетворения исковых требований о запрете проведения мирных собраний в связи с невозможностью органов внутренних дел обеспечить надлежащую охрану общественного порядка, поскольку для этого придется привлекать сотрудников органов внутренних дел из других районов, а это приведет к ухудшению состояния общественной безопасности в этих районах. По нашему мнению, такая позиция не является правильной и применяться не может.

Примером правильного определения судом характера спорных отношений и применения норм материального права может служить дело по иску Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета в Днепропетровской областной общественной организации «Правозащитная организация» Закон и Честь «об ограничении права на проведение массового мероприятия.

Постановлением Днепропетровского окружного административного суда от 1 декабря 2008 года в указанном деле исковые требования Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета об ограничении Днепропетровской областной общественной организации «Правозащитная союз» Закон и Честь «проведения акции в городе Днепропетровске на ул.Чкалова, 23 с 9 декабря бессрочно довольно частично, ограничено проведение массового мероприятия в количестве участников акции до 7 человек.

Удовлетворяя исковые требования и ограничивая ответчика в проведении акции в части количества участников акции до 7 человек, суд первой инстанции исходил из невозможности организации общественного порядка во время проведения мероприятия, его препятствование нормальному дорожному движению и свободному проходу людей, безопасности людей, оказавшихся в месте проведения массового мероприятия.

Постановлением Днепропетровского апелляционного административного суда от 9 декабря 2008 года постановление Днепропетровского окружного административного суда от 1 декабря 2008 года отменено, исковые требования удовлетворены частично. Ограничено Днепропетровскую областную общественную организацию «Правозащитная союз» Закон и Честь «в проведении массового мероприятия относительно места проведения — ул.Чкалова, 23 в городе Днепропетровске и времени в части безстроковости проведения пикетирования. В другой части исковых требований отказано.

Постановлением Высшего административного суда Украины постановление Днепропетровского апелляционного административного суда Украины по этому делу оставлено без изменений.

Согласно материалам дела, как указал в своем постановлении Высший административный суд Украины, Днепропетровской областной общественной организацией «Правозащитная союз» Закон и Честь «планировалось проведение бессрочного пикетирования административного помещения Службы безопасности Украины в Днепропетровской области в городе Днепропетровске на

ул. Чкалова, 23 общей численностью участников до 600 человек. Цель акции — привлечь внимание Президента Украины, Правительства Украины, руководства Службы безопасности Украины, народных депутатов Украины к грубейшим нарушениям норм морали, чести и достоинства, коррупционных действий со стороны начальника Управления Службы безопасности Украины в Днепропетровской области.

Высший административный суд Украины отметил, что в заявлении о проведении массового мероприятия указано, что в акции будут участвовать как члены организации «Правозащитная союз» Закон и Честь «, так и ветераны Службы безопасности Украины, Министерства внутренних дел Украины, Министерства обороны Украины, представители других общественных организаций, которые имеют родственные цели и уставные требования. Учитывая цель акции и круг лиц, которые будут принимать в ней участие, правильным является вывод суда, ограничение участия этих лиц в массовом мероприятии не соответствует положениям статьи 39 Конституции Украины.

Согласно Закону Украины «О Службе безопасности Украины» Служба безопасности Украины — государственный правоохранительный орган специального назначения, обеспечивающий государственную безопасность Украины. В задачи Службы безопасности Украины входит предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений против мира и безопасности человечества, терроризма, коррупции и организованной преступной деятельности в сфере управления и экономики и других противоправных действий, которые непосредственно создают угрозу жизненно важным интересам Украины.

С учетом режимности работы Службы безопасности, пикетирование административного здания Управления Службы безопасности Украины в Днепропетровской области может повлиять на выполнение задач, возложенных на нее, поскольку к участию в акции могут присоединиться другие граждане, которые разделяют взгляды участников акции. Поэтому в определенный период времени количество участников может увеличиться к неопределенному количеству лиц.

Заявленное место пикетирования — ул.Чкалова, 23 в городе Днепропетровске находится на углу улиц с интенсивным дорожным движением именно в заявленный ответчиком время с 10.00 до 16.00 в рабочие дни. Пребывание в указанном месте заявленного количества человек (около 600 человек) может привести к возникновению угрозы безопасности дорожного движения, препятствий в движении транспортных средств и пешеходов.

Учитывая, что свобода на проведение митингов является одним из основных прав в демократическом обществе и одной из гарантий функционирования такого общества, а также с учетом заявленного количества участников акции, необходимости обеспечения общественного правопорядка и осуществления других организационных мер по защите граждан, с целью предотвращения правонарушений и преступлений, правильным является вывод о необходимости ограничения заявленного ответчиком массового мероприятия в части места его проведения. Поскольку пикетирование бессрочно лишит возможности органы местного самоуправления и правоохранительные органы осуществить надлежащую разработку плана необходимых мероприятий по обеспечению общественного порядка во время проведения массового мероприятия и обеспечить его выполнение, апелляционный суд пришел к правильному выводу об обоснованности требований истца об ограничении проведения массового мероприятия во времени в части безстроковости .

Таким образом, суд кассационной инстанции согласился с решением апелляционного суда, который удовлетворил требования истца в интересах национальной безопасности и общественного порядка, обеспечив при этом право граждан на мирные собрания, гарантированное статьей 39 Конституции Украины.

В деле по иску Киевской городской государственной администрации к Всеукраинской общественной организации Коалиция участников оранжевой революции в лице Председателя правления Мельниченко С.В. об ограничении права на мирные собрания судом частично ограничено право на проведение бессрочной акции общественной организации совместно с жителями Украины и другими общественными и общественно-политическими организациями — мирного собрания граждан «Годовщина Оранжевой Революции. День свободы «с ориентировочным количеством участников 100 000 человек на Майдане Незалежности в Киеве — установлены ограничения реализации права на мирные собрания путем запрета Всеукраинской общественной организации Коалиция участников оранжевой революции проведения мероприятий с 23 по 26 ноября 2010 года в центральной части города Киева.

Основанием для такого ограничения проведения собрания граждан в указанные дни стали визиты в города Киева Принца Бельгии Филиппа, Святейшего Патриарха Московского и всея Руси Кирилла и Президента Государства Израиль Ш.Переса, программами визитов которых предусмотрено посещение многочисленных объектов культурного и другого назначения в центральной части города, и необходимость обеспечения соответствующей охраны указанных лиц и объектов.

Так, Главное управление МВД Украины в г. Киеве и Управления государственной охраны Украины письмами просили государственную администрацию во избежание каких-либо столкновений между представителями разных религиозных конфессий и политических направлений, создание условий, препятствующих нормальной жизнедеятельности города, и для обеспечения надлежащего функционирования органов государственной власти, безопасности должностных лиц и объектов принять меры к установлению ограничений на проведение массовых мероприятий в дни пребывания вышеуказанных лиц возле объектов посещения и на маршрутах подъезда к ним согласно программам визитов в город Киев.

Интересы национальной безопасности и общественного порядка, для обеспечения которых суд может ограничить право граждан на мирные собрания, суд первой инстанции видел в отсутствии условий, способствующих посягательством на жизнь, здоровье, собственность, честь, достоинство людей, которые будут находиться в соответствующие дни в местах проведения ответчиком массовых мероприятий.

Суд пришел к выводу, что в целях обеспечения правопорядка, предупреждения совершения преступлений, правонарушений, для охраны здоровья населения, защиты прав и свобод жителей г. Киева, обеспечения нормального функционирования предприятий и учреждений в центре города Киева целесообразно установить ограничение относительно реализации права на мирные собрания. При этом суд отметил, что указанные ограничения не нарушают права граждан на мирные собрания, поскольку касаются лишь центра города.

Постановлением Высшего административного суда Украины постановление Окружного административного суда г. Киева от 22 ноября 2010 года и постановление Киевского апелляционного административного суда от 8 февраля 2011 года в этом деле оставлено без изменений.

Высший административный суд Украины отметил, что одновременное проведение указанных акций в центральной части Киева может привести к многочисленным нарушениям норм действующего законодательства и посягательств на жизнь и здоровье, честь и достоинство граждан, которые будут находиться в местах проведения общественных акций, а потому запрет их проведения является обоснованной и соответствующей нормам действующего законодательства.

По нашему мнению, учитывая заявленное количество лиц, которым планировалось участвовать в указанных массовых собраниях, такой запрет оправдан и адекватной возможным угрозам.

Руководящие принципы по свободе мирных собраний БДИПЧ ОБСЕ по поводу одновременных собраний рекомендуют исходить из равноправия всех лиц и групп на присутствие в общественных местах с целью выражения своих взглядов. Итак, люди имеют право на проведение собраний в знак несогласия с другими мыслями, высказанные в другом публичном собрании. В таких случаях совпадение по времени и месту проведения двух собраний, скорее всего, станет важным элементом идейного послания в адрес другого собрания.

Как указано в решении Европейского суда по правам человека по делу «Платформа» Врачи за жизнь «против Австрии» (1988), «право на контрдемонстрацию не может распространяться на действия, препятствующие реализации права на демонстрацию». Следовательно, в случае проведения собрания в знак несогласия с другим собранием государство обязано не допустить срыва основного собрания и должна принимать максимум усилий для обеспечения их проведения.

Высший административный суд Украины признал правильными и обоснованными решения судов первой и апелляционной инстанций по иску Харьковского городского совета к Харьковской областной организации Всеукраинского объединения «Свобода» об ограничении права граждан на мирные собрания, согласно которым ограничено право граждан на мирные собрания путем запрета Харьковской областной организации Всеукраинского объединения «Свобода» в лице ответственного за проведение мероприятий председателя Харьковской областной организации Всеукраинского объединения «Свобода» Швайка И.А. и любым другим организаторам и участникам мероприятий проведения колокола-факельного марша по маршруту от памятника Тарасу Шевченко по ул.Сумская с перекрытием движения транспортных средств в сквер Победы.

Основанием для принятия такого решения послужила информация представителей исполнительных органов Харьковского городского совета и правоохранительных органов относительно возможного нарушения прав и свобод других граждан во время проведения марша.

Вынося решение об удовлетворении иска, суды предыдущих инстанций исходили из того, что участники марша возможно будут использовать во время марша до 100 факелов, которые являются источником открытого огня, поэтому возможна угроза нарушения общественного порядка, а также реальная угроза безопасности и жизни как участников мероприятия, так и граждан города Харькова. Полное перекрытие движения всех видов транспортных средств по ул. Сумской в ​​рабочий день приведет к нарушению прав тысяч граждан, которые в это время будут находиться в центре города Харькова, приведет к переносу маршрутов общественного транспорта, увеличит загруженность других транспортных магистралей центра города, что в свою очередь создаст повышенную опасность дорожного движения, сделает невозможным движение специальных транспортных средств центром города (скорой помощи, пожарных автомобилей и др..) и таких обстоятельствах суд считает уважительными причинами для удовлетворения иска.

При аналогичных обстоятельствах и учитывая, что проведение мирного собрания планировалось в местах массового пребывания граждан в связи с мерами по празднованию Нового года, что может привести к нарушениям общественного порядка или ограничение права людей на отдых, Харьковским окружным административным судом принято решение об удовлетворении исковых требований Харьковского городского совета к Харьковской областной организации Всеукраинского объединения «Свобода» об ограничении относительно реализации права на мирное собрание путем запрета проведения факельного шествие в честь празднования Дня соборности Украины.

Высший административный суд Украины во время кассационного пересмотра дела указанное решение Харьковского окружного административного суда оставил без изменений.

Анализируя судебную практику в делах по искам субъектов властных полномочий об ограничении относительно реализации права на мирные собрания, можно сделать вывод о большей части правильное решение судами таких дел. Во время их рассмотрения и разрешения судами тщательно исследовались и оценивались предоставленные доказательства и обеспечивалось выполнение норм закона.

В марте 2010 года Черкасским окружным административным судом по иску Исполнительного комитета Каневского городского совета Черкасской области к председателю Черкасской областной организации Украинской Национальной Ассамблеи ЗЕЛЕНЕНКО Л.Л. об ограничении относительно реализации права на мирные собрания принято решение о частичном удовлетворении административного иска установлены ограничения реализации права на мирные собрания путем запрета Черкасской областной организации Украинской Национальной Ассамблеи проведение 9 марта 2010 года с 10.00 до 16.00 массовой акции на Чернечей горе в городе Каневе Черкасской области . В удовлетворении остальной части исковых требований, которые заключались в установлении ограничений по реализации права на мирное собрание путем запрета проведения любых массовых мероприятий на территории города Канева Черкасской области, отказано.

Обосновывая исковые требования, истец отмечал, что 9 марта 2010, в день, заявленный для проведения массового собрания граждан на Чернечей горе Черкасской областной организацией Украинской Национальной Ассамблеи, в городе Каневе состоится празднование 196-й годовщины со дня рождения Тараса Шевченко при участии Президента Украины. Считал, что проведение других мероприятий, кроме официальных, противоречит интересам национальной безопасности и может привести к нарушению общественного порядка, поэтому просил удовлетворить его требования и запретить проведение в этот день любых несанкционированных массовых мероприятий на территории города Канева любым политическим силам.

Учитывая, что место, которое избрал ответчик для проведения мероприятия, на время пребывания Президента Украины является режимной территорией, а также принимая во внимание, что в праздновании 196-й годовщины со дня рождения Т. Г. Шевченко участвуют граждане, имеющие противоположные политические взгляды на определенные исторические события, касающиеся Украины, ее народа, что может привести к беспорядкам, угрозы здоровью населения, учитывая гарантированное Конституцией и нормами международного права право ответчика на мирные собрания , суд пришел к выводу о необходимости ограничить право Черкасской областной организации Украинской Национальной Ассамблеи на мирное собрание в части запрета проведения массовой акции 9 марта 2010 на Чернечей горе в городе Каневе в период времени с 10.00 до 16.00.

Относительно исковых требований о запрете проведения в указанный день каких-либо несанкционированных массовых мероприятий на территории города Канева любым политическим силам, то в своем решении суд отметил, что предметом рассмотрения в административном деле относительно установления ограничения в реализации гражданами права на мирные собрания может быть только массовое мероприятие, о проведении которого органы исполнительной власти или органы местного самоуправления получили сообщение.

Суд признал необоснованным указанное требование истца, поскольку:

во-первых, предметом спора в этом деле исключительно ограничения права ответчика на проведение собрания, во-вторых, истец не предоставил ни одного доказательства, которое бы свидетельствовало о намерении проведения таких мероприятий членами Черкасской областной организации Украинской Национальной Ассамблеи вне Чернечей горы; по— В-третьих, истцом не приведено никаких аргументов, которые бы свидетельствовали, что проведение таких мероприятий кое-где в городе Каневе может угрожать интересам национальной безопасности или общественного спокойствия.

Кроме этого, суд подчеркнул, что Т.Г. Шевченко — классик украинской литературы, национальная гордость украинского народа. Традиция празднования в Украине «шевченковских дней» давняя. По решению ЮНЕСКО юбилеи Т.Г. Шевченко отмечались во всех странах мира. Поэтому было бы исключительным цинизмом запретить гражданам Украины в День рождения гениального украинского поэта и художника принять участие в возложении цветов к его памятнику.

Днепропетровским апелляционным административным судом по иску Исполнительного комитета Днепропетровского городского совета в Днепропетровской областной общественной организации "Система Фалунь Дафа" об ограничении проведения массового мероприятия решение Днепропетровского окружного административного суда отменено в связи с недоказанностью обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствием выводов суда обстоятельствам дела.

Исковые требования исполнительного комитета основывались на том, что место, заявленное общественной организацией для проведения массового мероприятия, не соответствует Положению о проведении массовых мероприятий в Днепропетровске, утвержденном решением исполкома Днепропетровского городского совета от 10 июля 2008 года № 1966, принятом во исполнение статьи 38 Закона Украины "О местном самоуправлении", и были удовлетворены судом первой инстанции. Постановление суда первой инстанции обосновалась тем, что проведение массового мероприятия может создать опасность беспорядков и преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей.

Днепропетровский апелляционный административный суд указал на неправомерность заключения суда первой инстанции о необходимости ограничения заявленного ответчиком массового мероприятия учитывая, что истцом не предоставлено ни одного доказательства в обоснование предположения, что такая акция создаст угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей, национальной безопасности или общественному порядку.

Наоборот, цель акции направлена ​​на пропаганду общечеловеческих моральных ценностей и здорового образа жизни с помощью плакатов, музыки и демонстрации упражнений дыхательной гимнастики цигун, которая является общечеловеческим древним достоянием происхождением из Китая. Проведение такой акции никоим образом не приведет к угрозе здоровью населения или правам и свободам других людей, национальной безопасности или общественному порядку.

Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции об ограничении относительно реализации права общественной организации "Система Фалунь Дафа" на мирное собрание отменено в связи с отсутствием оснований, предусмотренных статьей 182 КАС Украины, необходимых для удовлетворения такого иска.

Днепропетровским окружным административным судом были признаны неправомерными действия Исполнительного комитета Вольногорского городского совета Днепропетровской области об отказе в предоставлении разрешения на проведение

19 мая 2011 собрания жителей города с целью инициирования проведения всеукраинского референдума, формулировки вопросов, выносимых на референдум и избрание инициативной группы согласно сообщению инициаторов собрания от 5 мая 2011 года.

Обосновывая отказ в предоставлении разрешения на проведение собраний, исполнительный комитет отметил, что в присланном сообщении об их проведении не указано, кто и каким образом будет обеспечивать в надлежащем санитарном состоянии месте проведения собраний и осуществлять контроль за соблюдением общественного порядка во время проведения собрания, нести ответственность за его нарушение, а также ответственность за регистрацию участников собрания.

Удовлетворяя иск организаторов собрания и признавая противоправными действия исполнительного комитета относительно непредоставления разрешения на проведение собраний, суд исходил из того, что заблаговременное предупреждение о проведении мирного собрания, установленное статьей 39 Конституции Украины, должно служить гарантией права граждан на такое собрание и предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять меры относительно беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей, от чего Исполнительный комитет Вольногорского городского совета Днепропетровской области фактически отказался, хотя такие обязанности возложены на него также и статьей 38 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине".

О непринятии мер к исполнению полномочий органами местного самоуправления отмечал Львовский окружной административный суд в решении по иску Исполнительного комитета Львовского городского совета в общественной организации - комитета "Евреи против антисемитизма", молодежной общественной организации "Сокол", Львовской областной организации политической партии "Наша Украина ", Львовской областной организации политической партии" Украинская Национальная Ассамблея ", Всеукраинской общественной организации" Русский Рух Украины ", Львовского городского отделения Всеукраинского объединения ветеранов, Львовской областной организации политической партии" Украина Соборная ", партии Сталина, Всеукраинского общественного объединения "За Украину, Белоруссию и Россию", при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора на стороне истца, - Львовского городского управления Главного управления Министерства внутренних дел Украины во Львовской области об установлении ограничения права на проведение массового мероприятия.

Хотя суд в названной делу и подтвердил обоснованность исковых требований, но заметил о фактическое самоустранение истца от выполнения своих полномочий и переложения своих обязанностей на суд, поскольку в нарушение требований статьи 38 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине" истцом не предпринималось никаких действий по решению организации и проведения в городе Львове мирных собраний по соответствующим заявкам ответчиков.

В деле по иску Исполнительного комитета Добровского сельского совета Симферопольского района Автономной Республики Крым до ЛИЦО 1, ЛИЦО 2, общественной организации "Симферопольское казачье войско" об ограничении права на мирные собрания Окружной административный суд Автономной Республики Крым также отметил ненадлежащее исполнение органами исполнительной власти и местного самоуправления своих полномочий, определенных законом.

Целью мероприятий, планировалось проводить, было мирное празднование религиозного праздника и мирное массовое собрание казаков для повышения патриотизма среди населения и молодежи, а истцом не были предоставлены суду доказательств в подтверждение своих предположений относительно реальности нарушение общественного порядка, санитарии, усложнения деятельности государственных, общественных, культурных учреждений, расположенных в данном районе, отвлечения значительных сил правоохранительных органов, может вызвать рост правонарушений и преступлений в других районах города, поэтому в удовлетворении указанного иска было отказано.

Утверждение истца о том, что исполнительный комитет Добровского сельсовета Симферопольского района Автономной Республики Крым, Симферопольский районный отдел Главного управления Министерства внутренних дел Украины в Автономной Республике Крым не смогут обеспечить надлежащую безопасность участников мирного собрания и поддержания общественного порядка суд не принял во внимание и отметил, что неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектом своего долга, предусмотренного законом, не может быть основанием для ограничения конституционных прав других лиц. Ненадлежащее исполнение своих обязанностей соответствующими лицами, в частности, по обеспечению безопасности акций и поддержания общественного порядка, влечет предусмотренную законом ответственность.

Окружным административным судом Автономной Республики Крым отказано в удовлетворении иска исполнительного комитета Сакского городского совета в Сакской городской организации политической партии "Трудовая Украина", третье лицо, которое не заявляет самостоятельных требований на предмет спора, на стороне истца Сакский городской отдел Главного управления Министерства внутренних дел Украины в Автономной Республике Крым о признании противоправным и запрет уличного шествия.

По мнению суда, истцом не было надлежащим образом обосновано доводы относительно нарушений действующего законодательства при проведении марша и возможность причинения угрозы обеспечению общественного порядка и возникновения опасности для жизни и здоровья граждан.

Судом было предоставлено объективную оценку утверждению истца о нарушении ответчиками Порядка организации проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и других массовых мероприятий в городе Саки, утвержденного решением исполнительного комитета Сакского городского совета от 22 апреля 2010 года № 259, относительно избрания места проведения мирного собрания, не предусмотренного настоящим Положением, подачи заявления о проведении массового мероприятия позднее чем за 10 дней до его проведения, неполноту этого заявления (не указано место работы организатора) и непредставление одновременно с заявлением о проведении мероприятия письменного обязательства организатора о наведении санитарного порядка после окончания массового мероприятия.

Как отметил суд в своем решении, указанные обстоятельства как основания для запрета проведения уличного марша судом во внимание не принимаются, так как исчерпывающий перечень обстоятельств для принятия решения о запрете проведения массового мероприятия указанный в части пятой статьи 182 КАС Украины, а обстоятельства, указанные истцом, в него не входят.

Не считал суд достаточным основанием для запрета проведения марша и сообщение начальника территориального отдела государственной автомобильной инспекции о необходимости изменения организации дорожного движения и недостаточность работников государственной автомобильной инспекции для осуществления мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения во время проведения указанного марша, поскольку из указанного документа не усматривалось, что обеспечить безопасность дорожного движения при проведении указанного уличного марша вообще невозможно.

В постановлении по административному делу по иску Киевской городской государственной администрации к общественной организации "Объединение последователей Фалуньгун" об ограничении права на мирные собрания Киевский апелляционный административный суд отметил, что само по себе осложнения дорожного движения не может быть основанием для запрета проведения собраний, митингов , походов, демонстраций и т.д..

Кроме указанного, основанием для отмены постановления Окружного административного суда г. Киева, которым исковые требования были удовлетворены, было несогласие апелляционного суда и с другими выводами по делу.

Принимая решение об удовлетворении исковых требований Киевской городской государственной администрации, суд первой инстанции исходил из того, что деятельность последователей ответчика в сфере оздоровления и совершенствования населения Украины является незаконным и должна быть запрещена как система, не подконтрольна, управляемой и потенциально несет угрозу психофизическом здоровье 'ю населения Украины.

Вывод суда первой инстанции о возможности угрозы указанного собрания здоровью населения обосновывался тем, что деятельность по медитативной практике общественной организации "Объединение последователей Фалуньгун" негативно оценивается специалистами в области медицины и религиоведения, а также Китайской Народной Республикой.

Апелляционный суд указал, что ссылка суда первой инстанции на то, что в Китайской Народной Республике активизация движения "Фалуньгун" привела к совершению преступлений и совершения других противоправных действий не является доказательством того, что собрание последователей указанного учения в Украине могут привести к беспорядкам или совершения преступлений . Неопровержимых доказательств, которые бы давали основания считать, что собрание ответчика может привести обстоятельства, изложенные в части пятой статьи 182 КАС Украины, истцом не предоставлено.

Как показывает практика, не всегда в судебных решениях содержится достаточное обоснование, изложены факты и аргументы, на основании которых суд приходит к тому или иному выводу о проведении мирного собрания, в частности о его запрете, что может свидетельствовать о безосновательное нарушение принципов функционирования демократического общества.

Европейский суд по правам человека в решении по делу «Иванов и другие против Болгарии", принятый 24 ноября 2005 года, по вопросу о цели и необходимость соответствующих запретов отметил, что в текстах приказов речь шла об угрозе общественному порядку, которая может возникнуть в результате проведения соответствующих акций . Впрочем, в приказах никак не упоминалось об основаниях для такого вывода, не говоря о какой-то дополнительной информации. Даже если и предположить, что целью применения соответствующих запретов действительно было обеспечение общественной безопасности и избежания массовых беспорядков, тексты приказов вряд ли свидетельствуют о такие угрозы, поскольку у них не изложены надлежащих аргументов.

Решая дела указанной категории, суды должны соблюдать требования законности и обоснованности судебного решения, согласно статье 159 КАС Украины является таковым в случае, если принятое судом в соответствии с нормами материального права при соблюдении норм процессуального права, на основании полно и всесторонне выясненных обстоятельств в административном деле, подтвержденных теми доказательствами, которые были исследованы в судебном заседании.

Проект Закона Украины "О свободе мирных собраний", принятый на четвертом пленарном заседании Комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права 30 июня 2011 года, и правовую экспертизу которого на соответствие международным стандартам по Венецианской комиссией и Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе / Бюро по демократическим институтам и правам человека (вывод 638/2011 от 17 октября 2011 года), предусматривает указание в постановлении суда обстоятельств и доказательств, представленных органами исполнительной власти, местного самоуправления, которые свидетельствуют о угрозу интересам национальной безопасности и общественного порядка, и обоснование такой угрозы; обоснование необходимости необходимости ограничения свободы мирных собраний в демократическом обществе с учетом практики Европейского суда по правам человека, способ ограничения свободы мирных собраний и обоснование пропорциональности такого способа ограничения.

5. Отдельные вопросы рассмотрения и разрешения споров относительно реализации права на мирные собрания

Право выбирать место проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций принадлежит лицам, которые намерены реализовать свое право на мирные собрания, предусмотренное статьей 39 Конституции Украины.

Статья 182 КАС Украины определяет, что суд может запретить проведение мирных мероприятий или ограничить право на мирные собрания иным способом (относительно места или времени их проведения и т.п.), о чем указывается в постановлении суда.

Указанной нормой суду не предоставлено полномочий по определению места проведения мирного собрания, поэтому практика судов, которые устанавливают в решении место проведения массового мероприятия, не может быть признана правильной.

Исковые требования об ограничении реализации права на мирные собрания по месту их проведения подлежат разрешению судами только по месту, определенному организаторами мирного собрания, другие места проведения мероприятий судом определяться не должны.

Учитывая указанное, Львовским апелляционным административным судом по иску исполнительного комитета Черновицкого городского совета к гр. К., гр. Б., гр. П., третье лицо - управления Министерства внутренних дел Украины в Черновицкой области, об ограничении относительно реализации права на мирные собрания отменено постановление Черновицкого окружного административного суда в части удовлетворения исковых требований исполнительного комитета по определению места проведения пикетирования и принято в этой части новое постановление, которым в удовлетворении исковых требований отказано.

Действующее законодательство не устанавливает конкретных сроков заблаговременного извещения организаторами мирных собраний субъектов властных полномочий об их проведении и сроков обращения органов исполнительной власти и местного самоуправления в суд об ограничении относительно реализации права на мирные собрания.

Как видно из Решения Конституционного Суда Украины от 19 апреля 2001 № 4-рп/2001 по делу о заблаговременного извещения о мирных собраниях, эти сроки не должны ограничивать предусмотренное статьей 39 Конституции Украины право граждан, а должны служить его гарантией и одновременно предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять мероприятий по беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей.

Согласно части первой статьи 182 КАС Украины органы исполнительной власти, органы местного самоуправления немедленно после получения уведомления о проведении собраний, митингов, походов, демонстраций и т.д. имеют право обратиться в окружной административный суд по своему местонахождению с исковым заявлением о запрете таких мероприятий или о другом ограничения права на мирные собрания (относительно места или времени их проведения и т.п.).

Частью второй статьи 182 КАС Украины предусмотрено, что исковое заявление, поступившее в день проведения мероприятий, определенных частью первой настоящей статьи, или после, остается без рассмотрения, и судебная практика свидетельствует о широком применении этой нормы.

Указанная норма, с одной стороны, обязывает субъекта властных полномочий своевременно обращаться в суд и имеет целью избежания незаконного вмешательства со стороны такого субъекта в реализацию гражданами своего права на мирные собрания.

6. Выводы

Одним из ведущих принципов осуществления правосудия является принцип верховенства права, согласно которому, в частности, человек, его права и свободы признаются наивысшими ценностями и определяют содержание и направленность деятельности государства.

Любые ограничения права могут применяться только в пределах и на основании закона.

Право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации и т.п. гарантируется статьей 39 Конституции Украины, статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, другими актами национального и международного законодательства.

Право на свободу мирных собраний защищено государством, которое обязано обеспечить его эффективную практическую реализацию. Ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться только судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка - с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Как свидетельствуют статистические данные, административными судами иски органов исполнительной власти, органов местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания за рассматриваемый период, в основном, удовлетворялись.

Основаниями для удовлетворения таких исков, как правило, были опасность возникновения беспорядков, конфликтов и преступлений, нарушение безопасности дорожного движения, что приводит к нарушениям общественного порядка и делает его надлежащую охрану, необходимость защиты прав и свобод других людей.

Как видно из судебной практики, при рассмотрении и разрешении дел по искам об ограничении относительно реализации права на мирные собрания и об устранении ограничений в реализации этого права суды придерживаются задач и принципов административного судопроизводства, направленных на защиту прав, свобод и интересов лиц в сфере публично -правовых отношений от нарушений со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций.

Наряду с этим имеют место и негативные случаи удовлетворения исков об ограничении относительно реализации права на мирные собрания только при наличии формальных оснований для этого, когда суды не прибегали к тщательному исследованию и надлежащей оценки обстоятельств дела и представленных доказательств. Определенной степени одной из причин этого является неурегулированность отдельных вопросов реализации права на мирные собрания соответствующим национальным законом, с другой - недостаточная осведомленность с международными нормами по обеспечению права на мирные собрания или их неправильное понимание. В некоторых случаях оценка доказательств по делам вызвала трудности у судов.

С целью одинакового и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении дел рассматриваемой категории судам необходимо исходить из следующего.

Установленный Конституцией и другими актами законодательства Украины перечень мирных собраний не является исчерпывающим, мирные собрания могут находить и другие формы выражения. Для идентификации собрания как мирного не является определяющим выяснение вопроса о том, подпадает ли оно под содержание того или иного предоставленного в нормативных актах определения, основными признаками такого собрания есть мирные цели и характер его проведения.

О проведении собрания, походов, митингов и демонстраций и т.д. организатор (организаторы) этих собраний заблаговременно извещают органы исполнительной власти, органы местного самоуправления по месту проведения такого собрания. Заблаговременным уведомлением о проведении мирного собрания является сообщение заранее в приемлемые сроки, предшествующие дате его проведения.

Эти сроки не должны ограничивать предусмотренное статьей 39 Конституции Украины право граждан на мирные собрания, а служат его гарантией и предоставляют возможность органам исполнительной власти и местного самоуправления принять меры к беспрепятственного проведения гражданами заявленных мирных мероприятий и обеспечения при их проведении общественного порядка, прав и свобод других людей.

Судам необходимо иметь в виду, что само по себе несвоевременное уведомление органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о проведении мирного собрания не может быть основанием для удовлетворения иска об ограничении относительно реализации такого права.

Мирные собрания рассматриваются как одна из форм непосредственной демократии и имеют целью выражения своего отношения к общественным проблемам и явлений и т.п.. Все участники мирных собраний имеют равные права по реализации своего права, поэтому не является достаточным для установления ограничений по реализации права на мирные собрания одновременное проведение массовых мероприятий участниками, имеющими противоположные интересы. Государство должно принять все возможные меры к обеспечению осуществления своего права всеми участниками общественных акций.

Возможное осложнение дорожного движения в связи с проведением мирного собрания не может быть основанием для его запрета в случае реальной возможности решения этого вопроса.

Недопустимы ограничения свободы собраний граждан по признакам расы, пола, национальности, вероисповедания, политических взглядов, принадлежности к определенным социальным группам и т.д..

Исходя из того, что собрание граждан часто имеют целью привлечение внимания определенных органов власти к проблемам общества или его отдельной группы, в связи с чем имеют необходимость "быть услышанными" именно этими органами и планируются к проведению в местах их расположения, не усматривается за правильное установление относительно таких собраний ограничений по месту их проведения.

Стоит обратить внимание, что вопрос об ограничении относительно реализации права на мирное собрание по месту его проведения подлежит разрешению судом только по месту, определенному организаторами мирного собрания, определять другие места проведения мероприятий суд не должен.

Учитывая цель собрания - "быть услышанными", сомнительной выглядит позиция судов, которые запрещают проведение мирных собраний в дни государственных и религиозных праздников в связи с проведением в местах, которые планировались для мирного собрания, например, мероприятий по празднованию общегородского характера.

Решая указанные вопросы, суды должны исходить из того, что статья 39 Конституции Украины прежде гарантирует реализацию права лиц на мирные собрания, а применение ограничений относительно реализации этого права не является правилом и возможно как исключение при наличии предусмотренных законом оснований.

Статья 19 Конституции Украины обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины.

Судам необходимо учитывать, что обязанность решать согласно закону вопрос о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий, в том числе согласовывать с организаторами массовых собраний дату, время, место, маршрут, условия , продолжительность их проведения, обеспечивать беспрепятственное проведение гражданами мирных мероприятий, осуществлять контроль за обеспечением при их проведении общественного порядка, охраной прав и свобод людей является непосредственной обязанностью органов местного самоуправления, установленным действующим законодательством Украины.

Принимая решение по делам указанной категории, суд должен проверить, выполнили названные органы свой долг по обеспечению выполнения закона и соблюдения прав человека, в частности о принятии мер к обеспечению беспрепятственного проведения массового мероприятия или только воспользовались своим правом на обращение в суд с иском об установлении ограничений в реализации права.

Решая дела относительно ограничений в реализации права граждан на мирные собрания, суд должен исходить из соблюдения справедливого баланса между обеспечением безопасности национальных интересов и общественного порядка и обеспечением соблюдения прав граждан, гарантированных Конституцией Украины.

Единственным основанием для удовлетворения иска органов исполнительной власти, органов местного самоуправления об ограничении относительно реализации права на мирные собрания является признание судом того факта, что проведение такого мероприятия может создать реальную опасность беспорядков или преступлений, угрозу здоровью населения или правам и свободам других людей . Такая опасность не должна быть мнимой, а основываться на конкретных фактах или данных о наличии реальной угрозы интересам национальной безопасности и общественного порядка.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления должны не просто сообщить о реальных угрозах, которые могут возникнуть в связи с проведением собрания, но и представить доказательства, которые стали основанием для такого вывода.

С целью правильного и объективного разрешения дела суд должен исследовать характер, цель и содержание запланированных мирных собраний, поведение организаторов и участников акции во время проведения предыдущих мероприятий и другие обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела.

По принципам толкования норм международного права по реализации права на свободу мирных собраний ссылки на интересы национальной безопасности для оправдания мер по ограничению некоторых прав по указанным принципам возможно только в случае, когда такие меры принимаются для защиты существования государства, его территориальной целостности или политической независимости от применения силы или угрозы ее применения. Не усматривается возможным ссылки на интересы национальной безопасности в качестве основания для введения ограничений с целью предупреждения только локальной или относительно изолированной угрозы правопорядку.

Ограничения, устанавливаемые судом по реализации права на мирные собрания, должны быть пропорциональными к возможным последствиям нарушения интересов национальной безопасности и общественного порядка. Суды, применяя предусмотренные законом ограничения, должны отдавать предпочтение тем мероприятиям ограничения, которые меньше влиять на реализацию гарантированного Конституцией права. Такие ограничения должны применяться с учетом конкретных обстоятельств каждого дела, при этом следует иметь в виду, что запрет на проведение мирного собрания является строгим мерой, применяемой в случае невозможности государства обеспечить реализацию права на такое собрание.

Исходя из принципов верховенства права и законности, закрепленных статьями 8, 9 КАС Украины, суды при рассмотрении дел должны учитывать судебную практику Европейского суда по правам человека и международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины.

Акты о дополнительном регламентировании порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и т.д., принятые органами местного самоуправления и другими органами, могут применяться только в случае, если не устанавливают дополнительных ограничений права на мирные собрания, предоставленного Конституцией Украины.

Часть вторая статьи 182 КАС Украины предусматривает оставлении без рассмотрения искового заявления субъекта властных полномочий об ограничении относительно реализации права на мирные собрания, поданной в суд в день проведения таких мероприятий, или после этого.

Судам необходимо иметь в виду, что в случае представления органами исполнительной власти, органами местного самоуправления искового заявления об ограничении реализации права на мирные собрания после начала проведения массового мероприятия, запланированного к проведению в течение нескольких дней (месяцев т.п.), суд, при отсутствии других препятствий , должен принять такое заявление к производству и решить согласно статьи 182 КАС Украины. В этом случае в случае принятия постановления об удовлетворении иска запрет мероприятий или иной способ ограничения права на мирные собрания применяется судом со дня, следующего за днем ​​принятия решения по делу.

Проведенный анализ судебной практики показывает, что сегодня насущной необходимостью для обеспечения конституционного права граждан на мирные собрания является принятие специального закона, который бы регулировал отношения в сфере мирных собраний. Первоочередными вопросами, которые требуют урегулирования таким законом, является, в частности, определения сроков извещения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления о проведении мирных собраний, их места, времени проведения и т.п.. Необходимым представляется определение этим актом обстоятельств (случаев), при наличии которых органы исполнительной власти, органы местного самоуправления не будут иметь полномочий на обращение в суд с исками об ограничении в реализации права на мирные собрания.

С целью одинакового и правильного применения судами законодательства при рассмотрении и разрешении дел рассматриваемой категории считаем необходимым материалы проведенного обобщения использовать при подготовке постановления Пленума Высшего административного суда Украины и довести до сведения судей административных судов.

Судья Высшего административного суда Украины
М. Смокович

Начальник отдела обобщения судебной практики, судебной статистики, оказания методической помощи
Ю. Хмарук

Апрель 2012