2. Правовое регулирование реализации права на мирные собрания

Реализация права на мирные собрания в Украине регулируется актами национального и международного законодательства.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, ратифицирована Верховной Радой Украины согласно Закону Украины от 17 июля 1997 года № 475/97-ВР «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Первого протокола и протоколов N 2 , 4, 7 и 11 к Конвенции «, гарантирует каждому лицу, среди других прав и свобод, право на свободу собраний и объединений. В частности, частью первой статьи 11 Конвенции предусмотрено право каждого на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов.

Статьей 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного еще Указом Президиума Верховного Совета Украинской ССР от 19 октября 1973 № 2148-VIII, также признается право на мирные собрания. Указанная статья определяет, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Мирные собрания можно растолковать как массовые мероприятия граждан, открыты и доступны каждому желающему принять в них участие. Мирные мероприятия чаще всего проводятся с целью выражения отношения тех или иных групп, объединений граждан к общественным явлениям и проблемам, привлечение внимания органов власти к ним и является одной из форм непосредственной демократии. Основной чертой мирных собраний является мирный характер их проведения.

По характеру, целью, местом проведения различают разные формы мирных собраний.

Так, статья 39 Конституции Украины определяет мирные мероприятия как собрания, митинги, походы и демонстрации. Необходимо отметить, что этот перечень не является исчерпывающим. Так, Кодекс административного судопроизводства Украины (статья 182) (далее — КАС Украины) определяет мирные собрания как собрания, митинги, походы, демонстрации и т.п., то есть предполагает возможность проявления мирных собраний в других формах.

К мирным можно отнести также религиозные собрания, которые проводятся религиозными организациями в соответствии со статьей 21 Закона Украины от 23 апреля 1991 года № 987-XII «О свободе совести и религиозных организациях». Такими собраниями могут быть публичные богослужения, религиозные обряды, церемонии и процессии.

По определению форм и видов мирных собраний в национальном законодательстве, то необходимо отметить, что в зависимости от поставленной цели и методов проведения массовые мероприятия граждан разделен на несколько категорий Уставом патрульно-постовой службы милиции Украины, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Украины от 28 июля 1994 года № 404. Так, в соответствии с подпунктами 332-336 пунктом 4 раздела XV настоящего Устава:

• Собрание — это общая, специально организована небольшая присутствие граждан в общественном или ином месте, вызвана необходимостью обсуждения различных политических, социальных, экономических, культурных и других проблем;
• Митинг — массовое собрание по злободневных, преимущественно политических вопросов, которые проводятся, как правило, на улицах, площадях, стадионах, парках. Непременные атрибуты митинга — массовая аудитория, выступающие лозунги, флаги, призывы (устные, печатные, письменные);
• Демонстрация — массовое нахождения граждан по поводу высказывания любых общественно-политических настроений, в том числе по вопросам протеста или несогласия с чем. (Эта мера может проявляться также в проступка одного человека, осуществлении ею поступка с целью подчеркивания своего отношения к событию или должностного лица и т.п.);
• Уличный поход проводится с той же целью, что и демонстрация, митинг, однако отличается меньшей динамикой, отсутствием митингово-демонстрационной атрибутики;
• Пикетирование — форма демонстрации, во время которой выставляются представители везде, например, перед домами объединений, предприятий с целью выражения протеста против чего-либо, для обеспечения охраны на месте проведения забастовки или демонстрации.

Такое определение пикетирования, по нашему мнению, не позволяет правильно раскрыть содержание этого мероприятия. Во пикетированием как формой непосредственной демократии необходимо понимать публичное выражение коллективной или индивидуальной мысли (демонстрация поддержки, солидарности, протеста против чего-либо) путем размещения граждан у определенного объекта. Во время пикетирования могут использоваться плакаты, транспаранты, другие средства наглядной агитации.

Одновременно несоответствие содержания собрания любом из приведенных определений не может быть препятствием для его проведения при мирных характера и цели такого собрания.

Частью второй статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что осуществление прав на свободу собраний и объединений не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, для предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Право граждан Украины на мирные собрания гарантируется Конституцией Украины, согласно части первой статьи 39 которой они имеют право собираться мирно, без оружия и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления.

Частью второй данной статьи установлено, что ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Согласно статье 35 Конституции Украины каждый имеет право на свободу мировоззрения и вероисповедания. Это право включает свободу исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, беспрепятственно отправлять единолично или коллективно религиозные культы и ритуальные обряды, вести религиозную деятельность. Осуществление этого права может быть ограничено законом только в интересах охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других людей.

Статья 3 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» гарантирует каждому гражданину в Украине право на свободу совести, которое включает в себя, в частности, свободу единолично или совместно с другими отправлять религиозные культы, открыто выражать и свободно распространять свои религиозные или атеистические убеждения.

Осуществление свободы исповедовать религию или убеждения согласно части четвертой названной статьи подлежит лишь тем ограничениям, которые необходимы для охраны общественной безопасности и порядка, жизни, здоровья и морали, а также прав и свобод других граждан, установлены законом и отвечают международным обязательствам Украина.

Равноправие граждан независимо от их отношения к религии закреплено в статье 4 настоящего Закона. Названная статья предусматривает установление ответственности за любое прямое или косвенное ограничение прав, установление прямых или косвенных преимуществ граждан в зависимости от их отношения к религии, равно как и разжигание связанных с этим вражды и ненависти или оскорбление чувств граждан.

Гражданский кодекс Украины, в частности его статья 315, предусматривает право физических лиц на мирные собрания, конференции, заседания, фестивали и т.д.. Согласно части второй настоящей статьи ограничения относительно реализации права на мирные собрания может устанавливаться судом в соответствии с законом.

Статьей 64 Конституции Украины определено, что конституционные права и свободы человека и гражданина, а соответственно и право на мирные собрания, не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины.

Специального закона, регулирующего общественные отношения в сфере мирных собраний, законодательство Украины на сегодня нет. Одной из насущных проблем, которая должна быть решена таким законом, сроки уведомления органов власти о проведении мирного собрания с целью надлежащего обеспечения безопасности их проведения. Статья 39 Конституции Украины хотя и предусматривает заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении мирного собрания, однако не устанавливает конкретных сроков такого уведомления. Неопределенность этого вопроса вызывает различное применение указанной нормы Конституции и указывает на необходимость его законодательного урегулирования.

Толкование предписаниям части первой статьи 39 Конституции Украины предоставлено Конституционным Судом Украины в Решении от 19 апреля 2001

№ 4-рп/2001 по делу по конституционному представлению Министерства внутренних дел Украины относительно официального толкования положения части первой статьи 39 Конституции Украины о заблаговременном извещении органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций (дело относительно заблаговременного извещения о мирные собрания).

Так, в названном Решении Конституционный Суд Украины отметил, что положения части первой статьи 39 Конституции Украины относительно заблаговременного извещения органов исполнительной власти или органов местного самоуправления о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций в аспекте конституционного представления следует понимать так, что организаторы таких мирных собраний имеют сообщить указанные органы о проведении этих мероприятий предварительно, т.е. в приемлемые сроки, предшествующие дате их проведения. Эти сроки не должны ограничивать предусмотренное статьей 39 Конституции Украины право граждан, а должны служить его гарантией и одновременно предоставлять возможность соответствующим органам исполнительной власти или органам местного самоуправления принять меры относительно беспрепятственного проведения гражданами собраний, митингов, шествий и демонстраций, обеспечения общественного порядка, прав и свобод других людей.

Кроме того, Конституционный Суд Украины указал, что определение конкретных сроков заблаговременного извещения с учетом особенностей форм мирных собраний, их массовости, места, времени проведения и т.п. являются предметом законодательного регулирования.

Статья 21 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях» позволяет беспрепятственное проведение богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий в культовых зданиях и на прилегающей территории, в местах паломничества, учреждениях религиозных организаций, на кладбищах, в местах отдельных захоронений и крематориях, квартирах и домах граждан, а также в учреждениях, организациях и на предприятиях по инициативе их трудовых коллективов и согласия администрации. Богослужение и религиозные обряды в больницах, госпиталях, домах престарелых и инвалидов, местах предварительного заключения и отбывания наказания проводятся по просьбам находящихся в них, или по инициативе религиозных организаций. Администрация указанных учреждений способствует этому, участвует в определении времени и других условий проведения богослужения, обряда или церемонии.

Однако в отношении других случаев проведения публичных богослужений, религиозных обрядов, церемоний и процессий названным Законом установлен отдельный порядок их проведения. Так, часть пятая статьи 21 Закона предусматривает разрешение соответствующей местной государственной администрации, исполнительного комитета сельского, поселкового, городского Советов народных депутатов на проведение таких собраний, ходатайство о выдаче которого подается не позднее чем за десять дней до назначенного срока проведения богослужения, обряда, церемонии или процессии, кроме случаев, не терпящих отлагательства.

В судебной практике при разрешении дел об ограничении права на мирные собрания имеют место случаи применения Порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, установленного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 года № 9306-XI «О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР». Такой подход судов является ошибочным.

Поскольку нормы этого Указа устанавливают разрешительный (регистрационный) порядок проведения мирных собраний и дают право органам власти и местного самоуправления запретить проведение, в то время как нормы Конституции Украины предусматривают уведомительный порядок проведения собраний (путем уведомления органов власти) и предоставляют полномочия запретить проведение мирного собрания только суда, указанный акт не подлежит применению судами при решении судами дел рассматриваемой категории.

Как отмечалось выше, ограничения реализации права на мирные собрания может устанавливаться только в интересах национальной безопасности и общественного порядка.

Определение термина «национальная безопасность» предоставлено в статье 1 Закона Украины от 19 июня 2003 года № 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины», видит в ней защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются стабильное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам в сферах правоохранительной деятельности, борьбы с коррупцией, пограничной деятельности и обороны, миграционной политики, здравоохранения, образования и науки, научно-технической и инновационной политики, культурного развития населения , обеспечения свободы слова и информационной безопасности, социальной политики и пенсионного обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства, рынка финансовых услуг, защиты прав собственности, фондовых рынков и оборота ценных бумаг, налогово-бюджетной и таможенной политики, торговли и предпринимательской деятельности, рынка банковских услуг, инвестиционной политики, ревизионной деятельности, монетарной и валютной политики, защиты информации, лицензирования, промышленности и сельского хозяйства, транспорта и связи, информационных технологий, энергетики и энергосбережения, функционирования естественных монополий, использования недр, земельных и водных ресурсов, полезных ископаемых, защиты экологии и окружающей среды и других сферах государственного управления при возникновении негативных тенденций до создания потенциальных или реальных угроз национальным интересам.

Согласно статье 3 этого Закона объектами национальной безопасности являются:

• Человек и гражданин — их конституционные права и свободы;
• Общество — его духовные, морально-этические, культурные, исторические, интеллектуальные и материальные ценности, информационное и окружающую природную среду и природные ресурсы;
• Государство — его конституционный строй, суверенитет, территориальная целостность и неприкосновенность.

Национальные интересы в соответствии с указанного акта — жизненно важные материальные, интеллектуальные и духовные ценности Украинского народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Украине, определяющие потребности общества и государства, реализация которых гарантирует государственный суверенитет Украины и ее прогрессивное развитие; угрозы национальной безопасности — имеющиеся и потенциально возможные явления и факторы, создающие опасность жизненно важным национальным интересам Украины.

В практике применения юридических терминов общественный порядок можно определить как совокупность всех правил, регламентирующих общественные процессы и отношения между его отдельными частями; в узком — институты и нормы, обуславливающие статус человека и гражданина и социальных групп в обществе в той мере, в какой это обусловлено их интересами и закономерностями развития самого общества, а также научно обоснованные отношения между членами общества и его структурными элементами.

Согласно Положению о службе участковых инспекторов милиции в системе Министерства внутренних дел Украины, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Украины от 11 ноября 2010 года № 550, общественный порядок — это система общественных отношений, которые складываются и развиваются в общественных местах под влиянием правовых и социальных норм , направленных на обеспечение нормального функционирования учреждений, организаций, общественных объединений, труда и отдыха граждан, уважение к их чести, человеческого достоинства и общественной морали.

Толкование понятий «национальная безопасность», «общественный порядок», «общественная безопасность» и других, касающиеся отдельных положений относительно ограничения прав, содержатся также в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах, одобренных экономической и социальной Советом Организации Объединенных Наций в 1985 году.

Так, согласно названному акту «общественный порядок» можно определить как совокупность норм, обеспечивающих жизнедеятельность общества или как ряд основополагающих принципов, на которых построено общество. Уважение прав человека является частью общественного порядка. Общественный порядок необходимо толковать в контексте задач конкретного права, которое ограничено этого основания.

Под «общественной безопасностью» подразумевается защита от угрозы безопасности людей, их жизни или физическому здоровью, а также серьезный ущерб их имуществу.

Осуществление полномочий по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан при проведении мирных собраний Законом Украины от 21 мая 1997 года № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» возложена на органы местного самоуправления. Так, согласно подпункту 3 пункта «б» части первой статьи 38 названного Закона к ведению исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов относится решение в соответствии с законом вопросов о проведении собраний, митингов, шествий и демонстраций, спортивных, зрелищных и других массовых мероприятий, осуществление контроля за обеспечением при их проведении общественного порядка.

Обеспечение в пределах и формах, определенных Конституцией и законами Украины, законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод граждан в пределах административно-территориальной единицы возлагается Законом Украины от 9 апреля 1999 года № 586-XIV «О местных государственных администрациях» на местные государственные администрации .

Статья 16 названного Закона определяет местной государственной администрации функции по осуществлению на соответствующей территории государственного контроля, в частности, за соблюдением правил транспортного обслуживания, общественного порядка, правил технической эксплуатации транспорта и дорожного движения.

Обеспечения выполнения Конституции и законов Украины, решений Конституционного Суда Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов государственной власти, обеспечение осуществления мероприятий по охране общественной безопасности, общественного порядка, борьбы с преступностью являются одними из ведущих функций местной государственной администрации на выполнение ее полномочий в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан.

Основными задачами милиции согласно статье 2 Закона Украины от 20 декабря 1990 года № 565-XII «О милиции» являются:

• Обеспечение личной безопасности граждан,
• Защита их прав и свобод, законных интересов;
• Предотвращение правонарушений и их пресечение;
• Охрана и обеспечение общественного порядка;
• Выявление и раскрытие преступлений, розыск лиц, их совершивших;
• Обеспечение безопасности дорожного движения;
• Защита собственности от преступных посягательств;
• Исполнение уголовных наказаний и административных взысканий;
• Участие в оказании социальной и правовой помощи гражданам, содействие в пределах своей компетенции государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям в выполнении возложенных на них законом обязанностей.

Согласно пункту 26 части первой статьи 10 настоящего Закона одним из основных обязанностей милиции является выполнение и контроль за решениями сельских, поселковых, городских советов по вопросам охраны общественного порядка.

Следовательно, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов, местные государственные администрации осуществляют полномочия по организации и контролю за обеспечением охраны общественной безопасности, общественного порядка во время проведения мирных собраний, органы милиции непосредственно обеспечивают общественный порядок, безопасность дорожного движения, безопасность граждан и т.д. на таких мероприятиях.

Установить ограничение относительно реализации права граждан на мирные собрания может только суд, которому предоставлены такие полномочия согласно Конституции Украины, и только в интересах национальной безопасности и общественного порядка — с целью предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья населения или защиты прав и свобод других людей.

Согласно статье 8 КАС Украины суд при решении дел руководствуется принципом верховенства права с учетом судебной практики Европейского суда по правам человека. Однако во время рассмотрения и разрешения дел указанной категории суды нечасто используют практику Европейского суда по правам человека, как и другое международное законодательство, регулирующее вопросы реализации права на мирные собрания (за исключением статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года), хотя в условиях частичной неурегулированности рассматриваемых вопросов национальным законодательством европейская практика может значительно облегчить решение дел и способствовать обеспечению реализации права человека на мирные собрания в Украине.

Свои позиции по реализации предусмотренного статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу мирных собраний Европейский суд по правам человека выразил в решениях по делам «Станков и объединенная македонская организация» Илинден «против Болгарии» (2001), «Иванов и другие против Болгарии «(2005),» Христианская демократическая народная партия против Молдовы «(2006),» Оллинджер против Австрии «(2006) и других.

Также административные суды при рассмотрении и разрешении дел о реализации права на мирные собрания должны применять Руководящие принципы по свободе мирных собраний, разработанные экспертами Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (БДИПЧ ОБСЕ), которые определяют параметры реализации законодательства соответствии с международными нормами и приводят примеры действия основных принципов на основе передового международного опыта.